La tercera cuestión hace referencia a la inconcreción de algunas limitaciones del RDPH, inconcreciones que han sido señaladas por Guerra Tschuschke23 (2022,,p.13) “como conceptos jurídicos indeterminados” que pueden dar lugar a incertidumbres y falta de seguridad jurídica. Así, pondremos dos ejemplos:

  • Determina el Reglamento (9 ter, 1. a) que se prohíben cambios de uso que incrementen la vulnerabilidad de las personas o bienes frente a las avenidas. Veamos estos dos conceptos: uso y vulnerabilidad.

¿Qué cambio de uso incrementa la vulnerabilidad? El Reglamento no lo indica y la Instrucción que ha realizado el Ministerio para interpretar este RDPH que, como se sabe, solo tiene efectos internos para la propia Administración Pública que la aprueba, establece un listado de usos, tomado del Código Técnico de la Edificación que, sin justificación alguna, ordena, de mayor a menor vulnerabilidad, y que según dice la Guía dicho orden “puede servir de referencia” (p. 27).

Estos usos, sin embargo, no tienen nada que ver con los que se determinan en el planeamiento urbanístico y como indica Romero Aloy (Ibid., p. 73) “la única referencia válida aplicable a una situación concreta es la de los usos que se regulen en el correspondiente plan de ordenación urbana y las referencias al Código Técnico y a la Ley de Ordenación de la Edificación, u otras muchas que podrían citarse carecen de significado operativo”.

Y en cuanto a la vulnerabilidad ¿cómo se acredita que la actividad supone o no supone un aumento de la vulnerabilidad? La vulnerabilidad es el resultado de diversos factores como:

  • la exposición ante la amenaza.
  • la fragilidad de los elementos expuestos.
  • la capacidad de recuperación.

que incide en aspectos como:

  • la edad de las personas.
  • la calidad de las construcciones
  • la capacidad institucional, etc.

Las vulnerabilidad no es sencillo de determinar, depende del peso que le demos a cada uno de los factores y el Reglamento tampoco proporciona mayor orientación; sin embargo, son aspectos que deben ser valorados cuando se efectúa el informe sectorial de aguas al planeamiento urbanístico y no sería improbable, como indica también Romero Aloy (Ibid., p. 76) que este informe pueda incurrir en decisiones con un fundamento jurídico discutible.

En definitiva, se podrían dar situaciones de inseguridad jurídica[1] pues el propietario desconoce cuáles son las concretas condiciones aplicables a su parcela hasta que no actúe. (Ibid., p. 77)

En definitiva, se podrían dar situaciones de inseguridad jurídica24 pues el propietario desconoce cuáles son las concretas condiciones aplicables a su parcela hasta que no actúe. (Ibid., p. 77)

Establece el RDPH que en las ZFP (art. 9 ter,1 c), se prohíben “nuevas instalaciones de productos que puedan resultar peligrosos para la salud humana y el entorno como consecuencia del arrastre, filtración o dilución de determinadas sustancias”. A nuestro juicio debe entenderse que no es una limitación absoluta, sino que se ha de demostrar en cada caso, pero esa es nuestra interpretación. ¿Se prohíben taxativamente o se posibilita y se hace depender de las condiciones técnicas concretas de la instalación como, por ejemplo, que esta instalación tenga un circuito interno de depuración? La norma no es clara en esta cuestión.

Conclusiones

  • 1.Nos encontramos con un planeamiento que apenas se innova por las causas que se han señalado, por lo que la aplicación del RDPH se hace paso a paso habitualmente vía modificaciones puntuales, y esto solo cambiará cuando se modifiquen algunas de las causas que hace que los municipios sean reacios a la revisión de los planes. En el caso de Andalucía la LISTA es actualmente la legislación más flexible de todas las CC.AA. por lo que el problema reside esencialmente en la necesidad de modificar el carácter reglamentario del plan, que solo lo puede hacer una modificación de la legislación estatal del suelo, y por la reducción de los informes sectoriales, lo que estimamos no ocurrirá, sino todo lo contrario.
  • 2.Como puede observarse el encaje entre las limitaciones de usos establecidas por el Reglamento y el planeamiento urbanístico no es pacífico. Para resolver estos problemas solo hay una vía adecuada y es la cooperación de las administraciones para proponer soluciones razonables y, a veces de compromiso, que permitan innovar los planes y afrontar los riegos de inundación.
  • 3. Esta cooperación no puede limitarse formalmente a las respectivas fases de información pública y audiencia de los planes de gestión de riesgos de inundación o de los planes urbanísticos, sino que se precisa una verdadera colaboración efectiva que determine qué medidas solo son factibles con actuaciones estructurales que reduzcan el peligro y qué aspectos del plan general se resuelven con medidas de reducción de la vulnerabilidad.
  • 4. Finalmente, creemos que se hace necesario efectuar en el RDPH una mayor concreción en el contenido de algunas de sus limitaciones para garantizar una mayor seguridad jurídica; así como actualizar la Instrucción que es la que se toma de guía por los técnicos de aguas para una más correcta comprensión de los conceptos de clasificación y categorías de suelo que son sobre los que se construye todo el edificio de la planificación urbanística en España, para garantizar que esas limitaciones de usos no generen problemas adicionales a los que se pretenden resolver.

Sevilla, viernes 14 de marzo 2025

Manuel Benabent Fernández de Córdoba

SOBRE EL AUTOR

Manuel Benabent Fernández de Córdoba es doctor en Geografía por la Universidad de Sevilla, Técnico Urbanista por el Instituto de Estudios de Administración Local y Diplomado en Cooperación al Desarrollo por el Instituto de Estudios Sociales Avanzados (Consejo Superior de Investigaciones Científicas). Fue Jefe de Servicio de Ordenación del Territorio en la Junta de Andalucía y posteriormente ha trabajado como consultor en el campo de la ordenación del territorio y el urbanismo, así como en planificación y gestión de infraestructuras y servicios de carácter público, siendo redactor de más de 15 planes. Fue profesor asociado de Geografía en la Universidad de Sevilla.

Es autor de numerosas publicaciones relacionadas con la planificación, el análisis territorial y el desarrollo local. Entre los libros editados destacan: “La ordenación del territorio en España. Evolución del concepto y su práctica en el siglo XX”,” Introducción a la teoría de la planificación territorial” y “Manual de Planificación Territorial. Ordenación del Territorio y Urbanismo”.Ha sido Director General de Urbanismo de la Junta de Andalucía.

  1. Con este plan se pasaba a proteger del 36% a 55% el litoral ( de 18.000 ha a 29.466 ha y se reducirían en 43.533 (25%), las viviendas previstas en el litoral
    ↩︎
  2. Como media los planes tardan en aprobarse entre tres y cuatro años desde el acuerdo de formulario ↩︎
  3. Informes que van aumentado a medida que surgen nuevas leyes sectoriales.  que van aumentado a medida que surgen nuevas leyes sectoriales.  ↩︎
  4. Gallo Medina, J. (2016): “Inundabilidad y desclasificación de suelo en situación básica de suelo urbanizado” Revista Digital CEMCI, nº 30-31  ↩︎
  5. Ver Benabent, M. (2019): “La insoportable rigidez del Plan General Urbanístico. La necesidad de un cambio de modelo”, Ciudad y Territorio, nº 201, pp. 451-466 ↩︎
  6. De los 632 municipios con PGOU y NNSS aún no están adaptados a la LOUA 19 PGOU y 58 NNSS  ↩︎
  7. La Directiva 2007/60/CE relativa a la Evaluación y Gestión de los Riesgos de Inundación se incorpora a nuestro régimen jurídico por el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación. Otra Directiva a tener en cuenta es la Directiva 2000/60 CE por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, que se incorpora a nuestro ordenamiento jurídico mediante el artículo 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.  La Directiva 2007/60/CE relativa a la Evaluación y Gestión de los Riesgos de Inundación se incorpora a nuestro régimen jurídico por el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación. Otra Directiva a tener en cuenta es la Directiva 2000/60 CE por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, que se incorpora a nuestro ordenamiento jurídico mediante el artículo 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.  ↩︎
  8. La primera generación de estos planes es de 2016 y la segunda generación de planes se aprobó en 2022. Los planes de 2016 de las cuencas del Guadalete, Barbate y las cuencas mediterráneas andaluzas fueron anulados por sentencia del TS en 2019, por falta de informe del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales.  ↩︎
  9. Recuérdese que el último plan de OT aprobado es de 2014 y el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables se inició en 2013 con las primeras elaboraciones de los primeros planes de gestión de riesgos de inundación, que se aprobaron en 2016 ↩︎
  10. No supone deslinde por cuanto esto corresponde a la política sectorial de aguas, sino una delimitación con fines exclusivamente de protección urbanística ante el riesgo de inundación ↩︎
  11. Como establece el artículo 8 del RD de Gestión de riesgos de inundación: áreas de alta probabilidad de inundación, área de periodo de retorno de entre 100 y 500 años y área de periodo de retorno de 500 años.  ↩︎
  12. Concepto de fuera de ordenación: edificios e instalaciones erigidos legalmente y que resultan disconformes con el nuevo planeamiento. A los mismos se les aplica un régimen restrictivo que impide acometer obras de consolidación, aumento de volumen, etc. que supongan un incremento de su valor de expropiación. Se permite la ejecución de las reparaciones que exija la higiene, el ornato y la conservación del inmueble. Se tolera el uso hasta tanto no desaparezca físicamente la construcción o instalación ↩︎
  13. Estos planes lo que hacen es trasladar al planeamiento urbanístico las determinaciones del Plan de Prevención de Avenidas e Inundaciones en los Cauces Urbanos Andaluces, aprobado en 2002 y que fue derogado por el Decreto Ley 16/2021, de medidas de simplificación administrativa con efectos desde el 18 de diciembre de 2021 en todo aquellos que se opone a la Ley 9/2010 de Aguas.   ↩︎
  14. El artículo 35.4 c) de la LOUA establece que la adaptación del planeamiento urbanístico a los POTS requiere dar audiencia previa al municipio y un plazo para que esto se produzca y, en caso de incumplimiento, obligar a la innovación técnica, de acuerdo con el artículo 60 de la Ley de Bases de Régimen Local, es decir a costa y sustituyendo a la entidad local. En la LISTA el procedimiento es muy sencillo. Los artículos 55 y 56 establecen que el incumplimiento de los plazos sin que se haya producido la adaptación del planeamiento urbanístico a los planes de OT determinará la prevalencia de los mismos.  ↩︎
  15. No se ha podido desglosar estos datos según la clasificación del suelo pues la digitalización del planeamiento de la Comunidad Autónoma va con notable retraso ↩︎
  16. La zonificación no es solamente una referencia técnica, es una determinación que vincula jurídicamente a la propiedad.  ↩︎
  17. Fecha en que se modificó el RDPH introduciendo las limitaciones de usos en zonas inundables para reducir la vulnerabilidad.  ↩︎
  18. La Instrucción realizada para la aplicación del RDPH en las zonas inundables de origen fluvial, publicada como Guía por el Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente en 2017) establece una apreciación absolutamente errónea por cuanto señala en su página 21 que existe una absoluta identidad entre los suelos que para el legislador estatal están en la situación de urbanizados, y los suelos que la legislación urbanística autonómica define como suelos urbanos. “Es decir, la definición de suelo en situación básica de urbanizado encaja, con la definición de suelo urbano (tanto consolidado como no consolidado) que contienen todas las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas.”  ↩︎
  19. ¿A qué autoprotección se refiere?, ¿a la colocación de sacos de arena en las puertas de las viviendas, a la apertura de escaleras interiores para subir a la parte alta del edificio…?  ↩︎
  20. En Andalucía serían los planes de emergencia municipal (Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía). En noviembre de 2024, según noticias de prensa, el 97% de la población de Andalucía cuenta con estos planes locales (625 municipios). ↩︎
  21. Ejemplo tomado de Romero Aloy , p. 79. ROMERO ALOY, M. J. “Riesgo hídrico y planeamiento urbanístico: una confusa complementariedad” [en línea] Fecha de consulta: 05-03-2025. En: ACE: Architecture, City and Environment, 14 (40): 65-88, 2019. DOI: http://dx.doi.org/10.5821/ace.14.40.6471 ↩︎
  22. Así lo establece el art. 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. “Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos: … b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.” 
      ↩︎
  23. Guerra Tschuschke, A. (2022): “Zonas inundables y límites a los usos urbanísticos”, Actualidad Jurídica Ambiental, n. 120, pp. 11-47.  ↩︎
  24. También sería aducible el principio de confianza legítima, principio acogido por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y aplicado por el Tribunal Supremo. Este principio señala que “se considera infringida  la confianza legítima cuando la normativa formada es legal, pero hasta tal punto desestabilizadora que rompe los límites razonables en las relaciones entre la Administración y los administrados” (García de Enterría, 1987: pág. 57, en Romero Aloy, Ibid., p. 77)  ↩︎